Audit de décembre 2006 sur l’enseignement professionnel

PLP : alourdissement des effectifs, flexibilisation, annualisation, et casse des statuts sont au programme...

Un audit sur l’enseignement professionnel a été publié en décembre dernier (voir ci-dessous) ; dans l’esprit systématique de « rationalisation » et d’économies à la mode des grandes entreprises du privé, il préconise une dégradation des conditions de travail insupportable quand on connaît déjà les réalités sur le terrain. Ce rapport vient compléter celui sur les lycées et collèges, qui a conduit le Ministre a imposer des décrets (en cours de finalisation pour application à la rentrée 2007) qui flexibilisent lourdement les conditions de travail des enseignants du secondaire. Dans ce contexte, il est incompréhensible que l’Intersyndicale tergiverse et se contente d’une journée « fonction publique » le 8 février ! Il est temps que les établissements organisent eux-mêmes des actions pour ne pas laisser passivement ces mesures se mettre en place !

Cette synthèse et les extraits du rapport au format Word

L’audit de 240 pages (disponible en entier au format .pdf ci-dessous) consacre une partie aux changements préconisés pour les enseignants (p.41-52). Pour plus de lisibibilité, nous avons extrait ces pages pour mettre en valeur les pistes encouragées (voir ci-dessous, après l’article, et en pièce jointe).

Rapport dec06 enseignement pro

Il met en avant des propositions désormais bien connues (ce sont toujours les mêmes, inspirées des techniques de gestion « moderne » des grandes entreprises privées) :

- Il conseille de développer l’autonomie des établissements, ce qui implique l’attribution d’une enveloppe globale basée sur les effectifs réels (et non plus un cadre règlermentaire) ; le chef d’établissement doit ainsi faire en sorte d’atteindre des objectifs en utilisant les moyens à sa guise dans son établissement. Cela doit évidemment aller, selon les auditeurs avec une culture du résultat à partir d’objectifs précis, et d’indicateurs permettant un suivi constant de la réalisation des objectifs... L’évaluation de la performance des établissements devient évidemment une priorité ! (et c’est en phase avec la nouvelle logique d’évaluation individuelle sur objectifs mise en place dans la fonction publique).

- Il préconise également de revenir sur les dédoublements : comme pour les collèges et lycées, il est question de « proposer dès la rentrée 2007 à des académies volontaires de réorienter les moyens consacrés à tout ou partie des dédoublements de classe systématiques en faveur de mesures de soutien personnalisé des élèves. En effet, en lycée professionnel plus de 50% des enseignements sont délivrés en petits groupes ; les divisions sont donc très fréquemment dédoublées sans pour autant que l’efficacité pédagogique de cette politique ait fait ses preuves ». Voilà une vision qui fait bien peu de cas de la difficulté d’enseignement sur le terrain dans pas mal de sections - les collègues apprécieront la dégradation terrible des conditions de travail que cela implique, et la situation ingérable que cela peut même générer dans certains cas !

- Un des objectifs est de remplir au maximum et de « rationaliser » financièrement les capacités d’accueil : En limitant au maximum les demi-groupes, en remplissant les classes jusqu’à 24 élèves sans aller au-delà (pour éviter de dédoubler à 25), en supprimant les redoublements, le rapport estime qu’on pourrait « accueillir environ 20% à 25% d’élèves en plus ». Pas la moindre considération sur les conditions effectives de travail pour les enseignants et les élèves d’après les réalités actuelles ! Les économies à faire étant le seul critère des auditeurs, ils estiment que leurs calculs « constituent un faisceau d’indices qui conduit la mission à estimer qu’entre 7 000 et 8 500 ETP (équivalents temps pleins), soit 10% à 13% du potentiel d’enseignement en lycée professionnel pourraient être redéployés, outre les décharges, pour lesquelles une réflexion a déjà été réalisée dans un autre cadre ».

- Le rapport dénonce les lourdeurs statutaires et le trop grand nombre de spécialités qui empêchent une flexilité génératrice d’économies : « La gestion des enseignants doit être améliorée et rendue plus fluide ce qui permettra de réaliser des économies qui pourront être redéployées pour partie. » Pour cela, le rapport propose 4 mesures : « Élargir les disciplines de recrutement et développer la bivalence pour les professeurs d’enseignements professionnels et technologiques » ; « mettre en place des concours communs » (CAPET et CAPLP, d’abord pour les disciplines technologiques et professionnelles) ; « Fluidifier la gestion du remplacement » avec davantage de recours à des contractuels ; « Améliorer l’utilisation du potentiel d’enseignement tout au long de la semaine et tout au long de l’année. »

- Les périodes de stages des élèves font l’objet d’une attention particulière : le rapport estime que les sous-services enseignants lors de ces périodes couvrent l’équivalent de 4000 ETP ; il incite donc bien-sûr à alourdir les tâches des enseignants pendant ces périodes, et à annualiser leur temps de travail.

A tout cela, le Ministère répond après quelques réserves de rigueur :

« Il convient de souligner, que dans ce domaine, de nombreuses actions ont été engagées depuis quelques années pour améliorer la mobilisation de la ressource enseignante. Celle-ci intervient notamment lors de la préparation de rentrée par l’affectation, en fonction des besoins du service, de professeurs certifiés en lycées professionnels ou, plus rarement, de PLP en collèges ou lycées technologiques, comme leurs statuts le permettent, ce que rappelle d’ailleurs le rapport. Ces actions sont de nature à très fortement limiter les désajustements entre la ressource enseignante disponible et les évolutions importantes qu’a connues la carte des formations en académies au cours des trois dernières années, du fait notamment du plan de retour à l’équilibre et des suppressions d’emplois. De même, ces ajustements interviennent en cours d’année pour permettre d’optimiser le potentiel d’enseignement. En ce sens, le projet de décret sur les obligations de service des enseignants, dont la publication est programmée pour le début de l’année 2007, permettra de faciliter ces ajustements par des compléments de service géographiques et disciplinaires plus adaptés, ainsi que par le développement de mentions complémentaires. »

PEUT-ON, DANS CE CONTEXTE, REGARDER PASSER CES DECRETS SANS RIEN FAIRE ?


Ci-dessous, les pages se l’audit concernant les statuts des enseignants du professionnel (avec encadrés et notes), et la réponse du Ministère :

EXTRAIT DU RAPPORT (pages 41-52)

III. DYNAMISER LE PILOTAGE DU SYSTÈME ET DONNER PLUS D’AUTONOMIE AUX ACADÉMIES ET AUX ÉTABLISSEMENTS

L’organisation et la gestion du système éducatif doivent permettre d’atteindre les objectifs fixés par la loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école, après la loi d’orientation de 1989. Ces objectifs ambitieux ne pourront être atteints sans un changement important du mode de pilotage et de gestion du système qui doit s’appuyer sur :

- Un meilleur pilotage des académies afin que l’attribution des moyens soit reliée aux objectifs et aux résultats ;

- Une plus grande autonomie des établissements : ils doivent mettre en place des formations sans qu’il existe de prescription sur leurs modalités à l’exception du niveau requis pour être diplômé. Ils doivent rendre compte de leurs objectifs ; des financements spécifiques pourraient être accordés sur certains projets. A terme, les établissements pourraient recevoir un financement en euros (et non une dotation horaire, comme c’est le cas actuellement), calculé en fonction du nombre d’élèves (pondéré par les spécialités de formation et éventuellement l’origine socio-économique des élèves).

A. Proposition n°6 : mettre en place un pilotage national des académies fondé sur la responsabilisation et l’autonomie

1. Objectif : améliorer le pilotage général des académies afin d’encourager la performance pédagogique et budgétaire

A l’instar des propositions effectuées sur le mode de pilotage des lycées généraux et technologiques69 et des collèges70, un nouveau mode de pilotage doit également être mis enplace pour l’enseignement professionnel.

Il repose sur les mêmes principes.

1. Fixer des objectifs exigeants dans chaque académie selon une démarche participative ; les objectifs concernant la carte des formations, le suivi et la réussite des élèves et les moyens alloués ne sauraient être dissociés.

NOTES

68 « Les collèges, lycées et centres de formation d’apprentis, publics et privés sous contrat, relevant de l’éducation nationale, de l’enseignement agricole ou d’autres statuts, peuvent s’associer au sein de réseaux, au niveau d’un bassin de formation, pour faciliter les parcours scolaires, permettre une offre de formation cohérente, mettre en oeuvre des projets communs et des politiques de partenariats, en relation avec les collectivités territoriales et leur environnement économique, culturel et social. »

69 Cf. proposition 5 du rapport d’audit de modernisation sur « la grille horaire des enseignements au lycée » : « la rentrée 2007 doit marquer une nouvelle orientation dans l’affectation des moyens d’enseignement au ministère afin de tendre progressivement vers une gestion par les objectifs et les résultats ».

70 Cf. rapport d’audit de modernisation sur « la grille horaire des enseignements au collège » : « mettre en place une démarche progressive visant à confier nettement plus de responsabilité aux échelons déconcentrés, en contrepartie d’une exigence pédagogique et budgétaire accrue ».

2. Formaliser ces objectifs dans des contrats entre l’administration centrale et les académies. Les moyens doivent être accordés en fonction des objectifs fixés et des résultats.

3. Suivre les résultats pédagogiques et financiers des académies à partir d’indicateurs de performance pédagogique et d’efficience.

Les écarts de dotation existants actuellement entre les académies (cf. infra IV) ne sauraient persister sans être justifiés par des objectifs et des résultats différents.

2. Conditions de mise en oeuvre

Deux conditions sont nécessaires pour améliorer le pilotage des académies :

1) Mettre en place des outils d’aide à la décision : il est frappant de voir qu’il existe un grand nombre d’indicateurs, mais que ces derniers sont inégalement analysés, diffusés et exploités. La mise en place de tableaux de bord de suivi comportant notamment des indicateurs d’efficience apparaît indispensable. Les indicateurs suivants pourraient être utilisés :

 Sur le suivi des élèves, différents indicateurs pourraient être mis en place :

— > le taux d’attractivité ; le taux de réussite à l’examen et le taux d’insertion. Ce dernier indicateur est peu utilisé alors qu’il est très pertinent. L’une des raisons évoquées pour expliquer sa faible utilisation est le faible taux de réponse ; il convient pourtant de souligner qu’une action volontariste dans certaines régions a permis d’accroître ce dernier de manière significative (cf. annexe V).

— > un indicateur sur l’abandon en cours de formation doit être défini et faire l’objet d’un suivi au niveau de l’établissement : le plus simple est de rapporter les élèves « sortants »71 aux effectifs de début de l’année (cf. supra, III.A.2). S’il est vrai que ces élèves ne sont pas tous des décrocheurs - notamment s’ils reprennent des études dans un autre établissement ou une autre voie de formation sans en informer leur établissement d’origine, les décrocheurs ont tous été « sortants ». La mise en place de cet indicateur nécessite donc un contrôle des motifs de sortie indiqués par les chefs d’établissement, ces derniers utilisant parfois abusivement des motifs de sortie72 imprécis. A terme, la mise en place d’un identifiant élève permettra de calculer de manière fiable ce type d’indicateur.

- Un indicateur de coût complet des formations par secteur, filière et type d’établissements permettrait également d’éclairer la décision (notamment pour les petits établissements). Pour ce faire, une méthodologie devrait être mise en place, à l’image de ce qui existe dans l’apprentissage (une attention particulière devrait être portée à la question de l’amortissement des équipements et des locaux).

NOTES

71 Il s’agit des élèves non présents l’année suivante, non redoublants et non présents dans une autre formation de l’éducation nationale.

72 Les chefs d’établissements sont tenus d’indiquer un motif de sortie pour les élèves quittant leur établissement ; les motifs de sorties peuvent être classés sommairement en deux catégories : ceux qui restent dans le système éducatif et ceux qui le quittent, que l’on peut appeler les « sortants ».

Le système éducatif dispose aujourd’hui de nombreuses informations, mais ces dernières ne sont pas mises en cohérence sous forme d’outils ou de tableaux de bord par exemple. En effet, le problème aujourd’hui n’est pas tant l’insuffisance d’indicateurs et d’études que celui de leur suivi et leur utilisation dans la prise de décision. Ces outils et tableaux de bord doivent s’appuyer sur les différentes fiches déjà élaborées dans certaines académies et qui pourraient utilement être mutualisées.

2) Structurer les moments clefs du dialogue de gestion et relier l’attribution des moyens au dialogue de gestion sur les objectifs et les résultats (synchronisation des différents calendriers actuels)

Les calendriers relatifs à l’attribution des moyens, au dialogue de gestion et de performance et à la gestion des ressources humaines sont aujourd’hui en grande partie décorellés. Un calendrier unique serait préférable (le détail de cette suggestion fait l’objet d’une mission actuellement en cours).

B. Proposition n°7 : renforcer l’autonomie des établissements

1. Objectif : donner aux établissements la capacité d’adapter les formations aux besoins des jeunes

L’autonomie des établissements est aujourd’hui réduite (cf. supra, partie constats), ce qui limite la mise en place de parcours innovants sans garantir toutefois l’équité sur le territoire. La faiblesse de l’autonomie des établissements français doit être mise en regard de la liberté dont disposent les établissements dans les pays visités par la mission.

Encadré n°5 : l’autonomie des établissements se caractérise par :

- une grande liberté dans l’organisation pédagogique : dans aucun des pays visités par la mission, il n’existe de grille horaire hebdomadaire définie au niveau national qui fournit des indications aussi précises sur l’organisation de la formation. En revanche, les référentiels de certification qui décrivent les compétences à acquérir et le niveau requis sont extrêmement précis tant en Allemagne qu’en Suède par exemple.

- un mode de pilotage adapté fondé sur une affectation des moyens globale et un rôle important accordé à l’évaluation et à la qualité (cf. infra).

En s’appuyant sur l’autonomie des établissements qui vient d’être renforcée dans le cadre de la modification du décret du 30 août 1985 suite à la loi d’orientation pour l’avenir de l’école, il est possible de favoriser l’émergence de projets d’établissement ambitieux : l’article L. 401-1 du code de l’éducation dispose que « le projet d’établissement définit les modalités particulières de mise en oeuvre des objectifs et des programmes nationaux (...). Il précise les voies et moyens qui sont mis en oeuvre pour assurer la réussite de tous les élèves et pour associer les parents à cette fin. Il détermine les modalités d’évaluation des résultats atteints ».

2. Conditions de mise en oeuvre de l’autonomie des établissements

L’autonomie des établissements ne pourra être mise en oeuvre que si troisconditions sont réunies :

1) L’autonomie des établissements ne sera réelle que si les conditions d’affectation des moyens évoluent.

Scénario principal : la DHG doit être attribuée en fonction des effectifs réels et non à partir des grilles réglementaires, complexes, inéquitables et coûteuses (cf. annexe IV) ; ce type d’allocation de moyens est plus responsabilisant pour les chefs d’établissement qui pourront choisir leur organisation pédagogique (maintien de petites classes ; regroupement
d’autres classes, etc.). Une pondération pourra être effectuée en fonction des types de formation ou des nécessités particulières des élèves, notamment des catégories socioprofessionnelles de leurs parents. Enfin, ce type d’allocation des moyens doit s’accompagner d’un plafonnement du financement du redoublement afin d’éviter les effets pervers qui ont été observés en lycée d’enseignement général et technologique (le taux moyen de redoublement en seconde générale et technologique atteint 15%).

Encadré n°6 : l’autonomie des établissements et l’attribution des moyens en Europe L’attribution des moyens s’effectue, en Suède, en Angleterre et en Espagne, en fonction du nombre d’élèves. Les moyens alloués par élève varient en fonction de critères tels que le type de spécialité proposé, les coûts des formations professionnelles étant variables, le profil socioéconomique des élèves ou le coût de la vie dans la zone d’implantation de l’établissement. Par ailleurs, des financements peuvent être attribués, comme en Suède ou en Angleterre, pour des projets nationaux prioritaires.

Les barèmes utilisés sont transparents et sont, dans le cas anglais par exemple, élaborés après une large concertation avec les acteurs impliqués. En Suède et en Angleterre, la répartition des moyens est fondée en partie sur une analyse des coûts des différentes formations et c’est ainsi que des barèmes sont établis. Par exemple, en Angleterre, chaque spécialité a un coefficient : 1 pour le commerce ; 1,3 pour l’informatique ; 1,6 pour l’hôtellerie/restauration. En Suède, il existe des standards nationaux, mais chaque commune peut ensuite les adapter.

Scénario intermédiaire : à défaut de la mise en place d’une telle modalité d’attribution des moyens, plusieurs actions devront être entreprises pour améliorer l’affectation des moyens :

- les établissements pourraient disposer d’une partie fixe de DHG calculée selon les modalités actuelles (en fonction des structures) et d’une autre partie (15 à 20%) de la DHG qui pourrait être attribuée selon le projet d’établissement73 ;

- s’assurer que les capacités d’accueil des établissements correspondent aux capacités d’accueil financées. Contrairement aux arguments souvent avancés pour restreindre les capacités d’accueil, les normes de sécurité permettent de prévoir des capacités d’accueil au moins égales aux seuils de dédoublement.

Encadré :

Exemple de capacités d’accueil financées mais non utilisées

Comparaison de deux établissements offrant le BEP « vente action marchande » et coûtant le même prix à la collectivité, alors même que le nombre d’élèves peut être très différent. Pour le BEP « vente action marchande », d’après les grilles horaires, les enseignements professionnels sont dédoublés au 19ème élève et les enseignements généraux au 25ème élève.

NOTES

73 Cf. rapport d’audit sur la grille horaire des enseignements au lycée général et technologique, IGEN/IGAENR/IGF, mars 2006, proposition n°9 : « Fixer un seuil minimal annuel par discipline et confier les marges de manoeuvre dégagées (15 à 20 % du total) aux équipes déconcentrées (académies et EPLE) pour bâtir des offres adaptées aux besoins des élèves et donner un sens aux projets des établissements ». Rapport d’audit sur la grille horaire des enseignements au collège, IGEN/IGAENR/IGF, septembre 2006, page 27 : « favoriser la gestion souple au niveau du cycle des horaires d’enseignement ».

Etablissement n°1 : sa capacité d’accueil est fixée à 24 élèves, ce qui permet de ne pas dédoubler les cours d’enseignement général (les cours d’enseignement professionnel sont quant à eux dédoublés). Le taux de remplissage est de 100% à la rentrée N, aucun élève n’abandonne. En juin (N+1), on a financé 24 places et on a accueilli 24 élèves.

Etablissement n°2 : sa capacité d’accueil est fixée à 20 élèves. La dotation horaire est la même que celle de l’établissement n°1 qui a pourtant 4 élèves de plus. Par ailleurs, seuls 18 élèves se présentent à la rentrée, le taux de remplissage n’est donc que de 90%. On fait l’hypothèse qu’il n’y a pas d’abandon. Au total, en juin, 18 élèves auront été formés alors que 24 élèves auraient pu être accueillis. Près de 30% des dépenses auraient pu être économisées et mieux utilisées ailleurs.

- mieux coordonner les inscriptions entre les différents réseaux (enseignement public et privé mais également apprentissage) ;

- « proposer dès la rentrée 2007 à des académies volontaires de réorienter les moyens consacrés à tout ou partie des dédoublements de classe systématiques en faveur de mesures de soutien personnalisé des élèves »74. En effet, en lycée professionnel plus de 50% des enseignements sont délivrés en petits groupes ; les divisions sont donc très fréquemment dédoublées sans pour autant que l’efficacité pédagogique de cette politique ait fait ses preuves75 ;

- rendre exceptionnel le redoublement qui présente un coût d’opportunité (environ 400 M€) et qui relève d’une « conception rigide et uniforme du rythme des apprentissages »76. Loin de représenter une chance pour les élèves, le redoublement « leur est généralement nuisible du point de vue de leurs progrès cognitifs, de leur motivation à l’égard de l’école et de leur orientation ». Plutôt que le redoublement, il convient de préférer la mise en place d’un suivi individualisé des élèves (cf. supra, proposition n°1).

2) Afin de donner une consistance à l’autonomie des établissements, il convient de favoriser les expérimentations qui pourront être envisagées selon différentes possibilités, non exclusives les unes des autres.

En effet, aux termes de l’article L. 401-1 du code de l’éducation modifié par l’article 34 de la loi d’orientation pour l’avenir de l’école du 23 avril 2005, « le projet d’établissement peut prévoir la réalisation d’expérimentations, pour une durée maximum de cinq ans, portant sur l’enseignement des disciplines, l’interdisciplinarité, l’organisation pédagogique de la classe ou de l’établissement, la coopération avec les partenaires du système éducatif. Ces expérimentations font l’objet d’une évaluation annuelle ».

 Des établissements pourraient faire l’objet d’une contractualisation avec le rectorat sur la base du contrat d’objectifs prévu par le décret du 30 août 1985 modifié77 ;
 Ils pourraient également s’intégrer dans le dispositif de « lycées des métiers ».

NOTES

74 Proposition commune au rapport sur les lycées.
75 « L’effet de la réduction de la taille des classes sur les progrès des élèves ». Avis du Haut conseil à l’évaluation de l’école n°1, mars 2001.
76 « Le redoublement permet-il de résoudre les difficultés rencontrées au cours de la scolarité ? ». Avis du Haut conseil à l’évaluation de l’école n°14, décembre 2004.
77 « Dans chaque établissement, doit être établi un projet de contrat d’objectifs. En cohérence avec le projet d’établissement, et sur la base des orientations fixées aux niveaux national et académique, il définit des objectifs à atteindre à une échéance pluriannuelle (de 3 à 5 ans) sous forme d’un programme d’actions, dont la mise en oeuvre peut être facilitée voire conditionnée par un appui des services rectoraux. Les indicateurs permettant d’apprécier la réalisation de ces objectifs sont mentionnés dans le contrat. Ce projet de contrat est élaboré dans le cadre d’un dialogue avec l’autorité académique portant sur la pertinence des objectifs fixés et leurs conditions de mise en oeuvre. » Circulaire n°2005-156 du 30-9-2005.

Ce type d’expérimentation doit être encouragé, notamment en collaboration avec les régions qui pourraient notamment s’engager à financer des projets innovants : statut scolaire/statut d’apprentissage ; individualisation du statut des élèves ; mise en place d’un budget unique de l’établissement, etc.

3) mettre en place une meilleure évaluation et un contrôle de gestion des établissements

En contrepartie de l’autonomie accordée aux établissements, des démarches d’évaluation de la qualité des enseignements doivent être mises en place. Il convient de passer d’un contrôle a priori sur les moyens à une évaluation a posteriori sur les résultats.

Pour ce faire, différentes pistes, inspirées notamment des meilleures pratiques internationales, peuvent être envisagées : mise en place de démarches d’auto-évaluation au sein des établissements, procédure de certification ISO, meilleure utilisation des indicateurs existants (cf. supra, proposition n°7 pour les indicateurs retenus pour les académies), mise en place d’évaluations externes.

Encadré n°7 : l’évaluation des établissements. L’autonomie dont disposent les établissements a pour contrepartie une évaluation de la qualité de l’enseignement et des résultats obtenus. Il existe trois principaux niveaux d’évaluation.

En interne à l’établissement, différentes démarches non exclusives les unes des autres sont mises en place : 1) les équipes pédagogiques établissent des rapports d’auto-évaluation qui constituent ensuite une base pour le projet d’établissement (« quality improvement plan » en Angleterre, « quality report » en Suède) ; 2) les élèves remplissent également des questionnaires d’évaluation sur les enseignements. Ces questionnaires concernent l’ensemble de la formation suivie et non un seul enseignement.

En externe, il existe des organismes indépendants d’évaluation : l’OFSTED en Angleterre ou l’Agence nationale de l’Education (Skolverket) en Suède qui établissent régulièrement (tous les 4 à 6 ans) des rapports d’évaluation sur les établissements.

Ces démarches d’évaluation (interne comme externe) ont différents points communs : elles sont fondées sur une grille d’analyse commune ; elles portent essentiellement sur la qualité des enseignements : il ne s’agit pas uniquement d’analyses de grille d’indicateurs, mais également d’analyses qualitatives sur le fonctionnement de l’établissement ; elles sont largement concertées avec l’autorité responsable du financement et, souvent même, publiques.

Enfin, certains établissements, notamment en Espagne, ont mis en place une « démarche qualité » afin de mieux formaliser leur procédure et d’améliorer leur fonctionnement. Ces démarches font l’objet d’une certification externe type « certification ISO ». En France, les GRETA ont également initié de telles démarches.

Ces démarches permettent de mobiliser l’ensemble des équipes éducatives autour de projets communs et concertés. Elles nécessitent que des personnels de direction soient dédiés à ces projets.

IV. FINANCER LES PRECONISATIONS PAR UN REDÉPLOIEMENT DES MARGES DE MANOEUVRE EXISTANTES ET PAR UNE MEILLEURE GESTION DES ENSEIGNANTS

D’importantes marges de manoeuvre peuvent être dégagées sur l’enseignement professionnel. Les calculs précis, détaillés en annexe IV, se fondent sur quatre types de mesures :

1) l’optimisation des moyens d’enseignement est possible car :

— > le potentiel d’enseignement n’est utilisé qu’à hauteur de 85% devant les élèves78 (NB : cela ne signifie pas que 15% des professeurs sont inoccupés, ces 15% correspondent aux décharges statutaires, aux professeurs affectés en zone de remplacement et ou aux sous-services qui limitent le potentiel d’enseignement) ; hors remplacement et décharges, la mission estime que 3 à 7% (2 000 à 4 500 ETP) de la ressource enseignante en lycée professionnel ne sont pas utilisés ;

— > la mobilisation inégale des enseignants pendant les périodes de stage représente un coût d’opportunité de 4 000 ETP, soit près de 6% du potentiel d’enseignement ; les heures supplémentaires payées pendant ces périodes représentent un coût de 15 M€ ;

2) les écarts entre les dotations réelles des académies et leurs dotations théoriques permettraient de redéployer 3400 ETP (la situation actuelle se caractérise en effet par des inégalités entre les académies) ;

3) l’optimisation des capacités d’accueil, du taux de remplissage et du redoublement permettrait d’accueillir environ 20% à 25% d’élèves en plus :

— > à coût constant, on pourrait accueillir 25% d’élèves en plus en optimisant les capacités d’accueil et le taux de remplissage des structures ;

— > 5,4% des places sont occupées par des redoublants.

4) la réduction des écarts de charges de structure entre académies économiserait 3 200 ETP (personnels non enseignants), pour l’ensemble de l’enseignement scolaire.

Les marges de manoeuvre qui peuvent ainsi être dégagées sont de différentes natures : des personnels enseignants ou non enseignants libérés entièrement ou pour partie, des capacités d’accueil supplémentaires dans les établissements et des moyens financiers. Elles ne sauraient être additionnées puisqu’elles se recoupent pour partie.

Néanmoins, les calculs supra constituent un faisceau d’indices qui conduit la mission à estimer qu’entre 7 000 et 8 500 ETP, soit 10% à 13% du potentiel d’enseignement en lycée professionnel pourraient être redéployés, outre les décharges, pour lesquelles une réflexion a déjà été réalisée dans un autre cadre79.

Par ailleurs, des efforts doivent être réalisés en ce qui concerne les personnels non enseignants (3 000 ETP environ) pour l’ensemble de l’enseignement scolaire. Afin de motiver l’ensemble des acteurs pour l’amélioration du fonctionnement et de la gestion des établissements, ces marges doivent faire l’objet d’un partage entre des efforts de rationalisation d’une part, et un redéploiement des financements au sein du ministère de l’Education nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche d’autre part. Ces redéploiements permettraient notamment de mettre en oeuvre les préconisations du présent rapport.

78 L’indicateur n°2 de l’objectif n°7 du programme annuel de performance mesure la part du potentiel enseignement consacré à l’activité d’enseignement en classe ou en groupe. Il atteint 85,2% en 2004. Cf. annexe IV pour une analyse détaillée.
79 La mission rappelle que la rationalisation des décharges, qui représentent 6% du potentiel d’enseignement non assuré devant les élèves, a été abordée par ailleurs, suite au rapport conjoint IGEN/IGAENR/IGF de mars 2006.

A. Proposition n°8 : Améliorer l’utilisation du potentiel d’enseignement, notamment en réduisant les écarts non justifiés entre académies

1. Constats et objectif

La situation actuelle se caractérise par d’importants écarts de moyens entre académies et entre établissements (y compris dans les mêmes filières) mesurés essentiellement à partir de l’indicateur d’heures d’enseignement par élève (H/E) ou du pourcentage d’heures délivrées devant des groupes de moins de dix élèves. Ces écarts de moyens ne sont pas corrélés avec les difficultés rencontrées par les académies ou les établissements (eu égard notamment aux catégories socioprofessionnelles), ni même avec la taille des structures (les plus petites structures ne sont pas systématiquement les plus consommatrices en heures d’enseignement), la répartition des effectifs entre les filières de production et de services, ni enfin avec les résultats.

Les écarts ont été réduits dans une certaine mesure depuis 2002 par la DGESCO. Une telle politique doit être poursuivie et une plus grande rigueur doit présider à la répartition des moyens entre académies afin de garantir une équité entre les élèves - équité qui fait actuellement défaut. Ainsi, des différences de traitement peuvent exister et être maintenues
mais elles doivent être justifiées et non être le fruit de l’histoire et de la difficulté à réduire les moyens lorsqu’ils deviennent moins nécessaires.

Le faisceau d’indices évoqué plus haut conduit la mission à estimer que 3 000 à 4 000 ETP environ pourraient être redéployés par une meilleure affectation des ressources entre les académies.

2. Conditions de mise en oeuvre

- Fixer un objectif de retour à l’équilibre à toutes les académies excédentaires d’ici trois ans. Des dotations-cibles par académies, tenant compte de l’évolution de la démographie et des difficultés potentielles des établissements
(mesurées par le poids de CSP défavorisées) pourront être définies pour ce faire. La procédure annuelle utilisée jusqu’à présent ne paraît en effet pas à même de permettre une résorption des écarts, alors que le caractère pluriannuel des « plans de retour à l’équilibre » a permis de résorber dans une certaine mesure les dépassements budgétaires des académies80. Plusieurs modes de calcul peuvent être retenus et ils doivent être transparents : soit on amène les académies excédentaires à leur dotation théorique en heures d’enseignement, définie par la DGESCO ; soit on ramène l’ensemble des académies au ratio H/E des dix « meilleures » académies. Dans les deux cas, 3 400 ETP pourraient être dégagés.

- La définition de ces dotations implique une véritable responsabilisation des académies, qui sont responsables de budget opérationnel de programme (BOP), et nécessite donc une réflexion approfondie sur l’affectation des moyens d’enseignement et notamment des moyens en surnombre.

- Les écarts de moyens entre établissements et entre filières peuvent également être réduits dans le cadre du pilotage mis en oeuvre dans les académies. Il n’apparaît cependant pas opportun d’édicter des règles sur le pilotage des établissements au niveau national. En effet, il faut laisser au niveau académique une grande liberté dans la répartition des moyens pour y parvenir.

80 Il ne faut pas confondre les plans de retour à l’équilibre avec les efforts de réduction des écarts entre les dotations des académies. En effet, les plans de retour à l’équilibre pluriannuels portaient uniquement sur les dépassements des dotations et non sur le montant de celles-ci.

B. Proposition n°9 : améliorer et fluidifier la gestion du potentiel d’enseignement

1. Constats et objectif

La gestion du personnel enseignant est, malgré une déconcentration de certaines procédures, très centralisée et rigide, ce qui accroît inévitablement les coûts. Aucun autre pays européen ne continue aujourd’hui à faire ce choix de gestion (cf. encadré).

Plusieurs facteurs rendent la gestion des enseignants très difficile : l’existence de plusieurs corps d’enseignement pour l’enseignement secondaire (trois), une spécialisation disciplinaire très fine (pour les seuls professeurs de lycée professionnel, il existe 141 disciplines de poste), la baisse de 30% du nombre de contractuels dans l’enseignement professionnel depuis 2002, et l’organisation hebdomadaire des obligations réglementaires de service, alors même que le rythme de formation en lycée professionnel est marqué par des variations importantes entre les périodes de formation en établissement et les périodes de formation en entreprise. Enfin, la formation continue des enseignants est aujourd’hui insatisfaisante : les moyens alloués sont mal utilisés81, ce qui pose la question de l’adaptation de l’offre de formation à la demande et aux besoins des enseignants.

De ce fait, comme le soulignent de nombreux rapports82, l’adéquation entre les besoins des élèves et la ressource enseignante se fait chaque année au prix de l’utilisation de moyens plus importants que ceux qui seraient en réalité nécessaires, de crainte de ne pas « réussir la rentrée ». Selon les estimations de la mission et hors la question des périodes de formation en entreprise (cf. infra), la non-optimisation du potentiel d’enseignement est due à deux éléments :

1) 3 à 7% du potentiel d’enseignement ne sont pas utilisés devant les élèves ;

2) le taux de rendement brut du remplacement n’atteint que 56% pour l’ensemble de l’enseignement secondaire (il n’existe pas de données spécifiques aux lycées professionnels).

La gestion des enseignants doit être améliorée et rendue plus fluide ce qui permettra de réaliser des économies qui pourront être redéployées pour partie.

2. Conditions de mise en oeuvre

Encadré n°8 : la gestion des enseignants - quelques pratiques à l’étranger :

1 - Le recrutement et la gestion des enseignants sont décentralisés dans les quatre pays étudiés. En Suède et en Angleterre, ce sont les établissements qui recrutent les professeurs, qui doivent avoir une formation au métier d’enseignement. En Suède, les salaires sont individualisés depuis 1995, c’est-à-dire qu’ils sont fondés sur une évaluation de la « performance » de chaque enseignant. Les salaires étaient précédemment fixés par une grille nationale, y compris pendant les premières années suivant la décentralisation. En Allemagne, la plupart des formateurs interviennent dans l’entreprise et sont donc recrutés par elle, les enseignants des écoles professionnelles étant quant à eux recrutés et rémunérés par les Länder.

81 En 2004-05, seuls 64% des enseignants ont demandé au moins une formation et 38% ont été assidus, c’est-à-dire ont suivi au moins les 2/3 d’une formation (cf. annexe IV).
82 Voir notamment le rapport du Sénat n°328, Mieux gérer, mieux éduquer, mieux réussir, 1998 ou de la Cour des comptes, La gestion du système éducatif, mars 2003.

C’est en Espagne que la gestion et le recrutement des enseignants sont les plus proches du système français. Cependant, il convient de noter que l’ensemble des communautés autonomes possède, depuis 1999, les pleines compétences en matière de gestion de l’enseignement professionnel et que cela a impliqué le transfert de la compétence de recrutement et de gestion des enseignants. Un cadre national définit la grille de rémunération des enseignants ainsi que les conditions de mobilité au sein d’une communauté et entre communautés. Dans la communauté autonome de Madrid, les enseignants sont à 80% titulaires et à 20% non-titulaires (recrutés sur une liste d’aptitude).

2 - La présence dans les établissements en dehors des heures de cours fait partie des obligations réglementaires de service des enseignants

Dans les pays visités, le temps de travail des enseignants comporte, outre les heures d’enseignement proprement dites, une période de présence dans les établissements. En Suède et en Angleterre, le temps de travail des enseignants a été annualisé. En Suède, les enseignants doivent être présents 1 600 heures dans les établissements, dont un tiers seulement pour assurer des heures d’enseignement. En Angleterre, les enseignants doivent assurer 828 heures d’enseignement mais être également présents dans les établissements, sans que cette durée soit réglementée. Au total, ils sont présents environ 35 heures par semaine, dont 23 pour l’enseignement. En Espagne, les enseignants ont un horaire hebdomadaire de 27 heures de présence dans l’établissement dont 18 heures d’enseignement. Dans ce pays, les élèves ne partent en stage en entreprise pendant trois mois que lorsqu’ils ont réussi les examens couronnant la formation scolaire. Ceux qui n’y sont pas parvenus sont pris en charge pendant cette même période par les enseignants.

3 - Les disciplines d’enseignement

En Suède, le principe est qu’une formation unique doit permettre de préparer à tous types d’enseignements, même si une spécialisation d’un ou deux semestres peut orienter vers une forme d’enseignement particulière. Il est affirmé que la formation initiale des enseignants doit s’éloigner des notions de « discipline d’enseignement » et de « groupe d’âge » et avant tout se concentrer sur le concept général d’apprentissage et sur l’aspect social des activités scolaires. Chaque enseignant est capable d’enseigner dans deux ou trois disciplines, ce qui suppose aussi un effort important en matière de formation continue.

4 - Le remplacement à l’étranger est assuré par des contractuels

Aucun pays n’a un stock de 6% de titulaires pour assurer le remplacement comme en France. Les remplaçants sont recrutés directement par les établissements en Suède et en Angleterre. En Espagne, les communautés autonomes font appel à des personnes inscrites sur liste d’aptitude suite aux concours.

- Élargir les disciplines de recrutement (dans les faits certaines disciplines sont déjà gérées conjointement) et développer la bivalence pour les professeurs d’enseignements professionnels et technologiques ;

- Mettre en place des concours communs au certificat d’aptitude au professorat de l’enseignement technique (CAPET) et au certificat d’aptitude au professorat de lycée professionnel (CAPLP), dans un premier temps, pour les disciplines technologiques et professionnelles ;

- Fluidifier la gestion du remplacement (ce qui nécessite de mieux identifier le taux de rendement brut du remplacement pour les lycées professionnels) et développer la participation de professionnels à l’enseignement, notamment dans des spécialités rares, ce qui nécessite de recourir davantage aux contractuels ;

- Améliorer l’utilisation du potentiel d’enseignement tout au long de la semaine et tout au long de l’année. La France est l’un des seuls pays de l’OCDE où la présence des enseignants dans les établissements se limite, en théorie, à leurs enseignements. Or, les enseignants assurent un grand nombre d’autres tâches : accompagnement individuel des élèves, préparation des cours, correction des copies etc. La mission préconise que ces fonctions soient en grande partie assurées dans les établissements afin d’augmenter le temps de présence des enseignants et de favoriser le dialogue avec les élèves. Le temps de présence observé dans les pays visités par la mission est compris entre 1 100 et 1 600 H. Cela nécessite que des locaux adaptés (bureaux, salles de réunions) soient construits ou aménagés dans les établissements ;

- Encourager la formation professionnelle continue des enseignants afin que les professeurs puissent s’adapter aux évolutions pédagogiques, mais également pour favoriser les reconversions professionnelles notamment dans les disciplines où il existe un surnombre (électronique par exemple).

C. Proposition n°10 : Utiliser pleinement le potentiel d’enseignement pendant les périodes de formation en entreprise

1. Constats et objectif

Aux termes du statut des professeurs de lycée professionnel, « lorsqu’un professeur de lycée professionnel n’accomplit pas, dans le cadre des périodes de formation en entreprise et des projets pluridisciplinaires à caractère professionnel, au cours d’une semaine, la totalité de ses obligations de service, et sous réserve des dispositions sur le report prévues au I ci-dessus, son service est complété, dans la même semaine, par une participation aux actions de soutien et d’aide aux élèves en difficulté ou, à sa demande, par un enseignement en formation continue des adultes »83. Les interlocuteurs rencontrés par la mission n’ont pas fait état d’une mise en oeuvre de cette obligation statutaire (le statut antérieur à celui de 2000 comportait la même disposition).

Pendant les périodes de formation en entreprise, des marges de manoeuvre existent à deux niveaux : 1) la différence entre le temps consacré aux visites de stage et le temps libéré dans l’obligation réglementaire de service par le fait que les élèves sont en stage représente un potentiel de 4 000 ETP environ. 2) le fait que les heures supplémentaires annuelles (HSA) soient payées pendant les périodes de formation en entreprise représente un coût de 15 M€.

Au total, environ 4 000 ETP et 15 M€ pourraient être mieux utilisés : ces 4 000 ETP ne représentent pas des personnes physiques, mais la somme des sous-services de l’ensemble des enseignants. Si la mobilisation de ce potentiel peut donc s’avérer délicate, il est apparu à la mission que la marge était telle qu’elle devait être mieux utilisée. Elle permettrait notamment de mettre en place des formations plus individualisées, à coûts constants.

2. Deux scénarii de mise en oeuvre

Quelle que soit la solution retenue, la mobilisation des sous-services est un exercice complexe et nécessite qu’un effort important soit effectué dans l’élaboration des emplois du temps des élèves et des professeurs.

83 Décret n°2000-753 du 1er août 2000 portant modification du décret n°92-1189 du 6 novembre 1992 relatif au statut
particulier des professeurs de lycée professionnel.

La mobilisation de ce potentiel apparaît toutefois essentielle car elle permet de mettre en place différentes mesures nécessaires à l’amélioration du fonctionnement de l’enseignement professionnel : travail en équipe des enseignants, mise en place de soutien individualisé et de modules supplémentaires de formation qui font actuellement défaut, mise en place de parcours de formation adaptés (baccalauréat en trois ans), aide à trouver un contrat d’apprentissage, etc.

- Scénario n°1 : dans le cadre du maintien du caractère hebdomadaire de l’obligation réglementaire de service, il conviendrait de mettre en place, lorsque certains élèves sont en formation en entreprise, des formations sous forme de petits groupes ou de soutien pour les élèves qui sont encore dans
l’établissement afin que l’ensemble du potentiel d’enseignement soit utilisé au bénéfice des élèves. Ce scénario est une application rigoureuse du statut. Si, toutefois, de telles modalités d’organisation des enseignements n’étaient pas mises en oeuvre, la suppression de l’équivalent de ce qui ne sera pas utilisé
(qui pourrait atteindre 4 000 ETP), devrait être envisagée.

- Scénario n°2 : si l’obligation réglementaire de service était calculée sur une base annuelle, cela permettrait de disposer de plus de souplesse dans l’organisation du travail et de mettre en place des modules de soutien ou des formations individualisées tout au long de l’année, que les élèves soient en
stage ou pas, l’essentiel étant que les professeurs aient accompli l’ensemble de leur obligation de service sur l’année.

- Dans les deux cas, le paiement des heures supplémentaires pendant ces périodes doit être justifié par leur réalisation effective.

D. Proposition n°11 : examiner les charges de structures

Le niveau des charges de structures (dépenses de personnel non enseignant en administration centrale, dans les services académiques et dans les établissements) atteint 20%, un niveau plus élevé qu’à l’étranger, ce qui s’explique en partie par la gestion nationale des enseignants et la gestion collective des élèves. La mission n’a pas procédé à des investigations spécifiques sur le sujet faute de données disponibles sur les lycées professionnels ; elle note toutefois que les inégalités entre académies sont très importantes et laissent envisager des marges de manoeuvres qui peuvent être estimées, pour l’ensemble du second degré, à
3 000 ETP. Une partie de ces personnels pourrait être redéployée dans les établissements pour assurer des fonctions support et en particulier, le suivi de la qualité (cf. supra, proposition n°7).

CONCLUSION

L’enseignement professionnel en France a permis de contribuer à la démocratisation de la scolarisation, plus de 30% des élèves du second cycle du secondaire y sont aujourd’hui scolarisés. Il contribue également à l’objectif d’élévation du niveau de qualification (19% des bacheliers sont des bacheliers professionnels) tout en permettant à ces élèves de s’insérer dans le marché du travail. Ces succès s’expliquent notamment par le fait que l’enseignement professionnel offre à des élèves, parfois en rupture avec l’école, des modalités
différentes d’apprentissage.

Pour autant, trop d’élèves (137 000 élèves) quittent encore l’enseignement secondaire sans qualification : un effort doit être consenti pour offrir à tous ces élèves une formation initiale, mais également pour leur faciliter l’accès ultérieur à la formation professionnelle continue.

Cela nécessite qu’à tous les niveaux, le système gagne en souplesse : les diplômes professionnels et l’offre de formation doivent s’adapter au fur et à mesure aux besoins des jeunes et de l’économie. Cela nécessite aussi que le mode de gestion de l’enseignement professionnel soit profondément rénové :

- Affirmer que tous les élèves ont le droit à la même formation impose la mise en oeuvre de modalités organisationnelles et pédagogiques adaptées à la diversité des besoins des élèves. Dans cet esprit, les procédures de gestion ne peuvent plus être uniquement fondées sur une conception réglementaire de l’égalité.

- S’il revient aux équipes éducatives de mettre en oeuvre la formation dans le cadre défini au niveau national, une plus large autonomie doit être laissée aux établissements. Pour ce faire, le changement des modes d’allocation des moyens et l’optimisation des modalités de services des enseignants apparaissent indispensables.

L’enseignement professionnel, depuis des décennies, a su s’adapter aux diverses évolutions socio-économiques et explorer de nouvelles pratiques pédagogiques pour répondre aux besoins des élèves. La qualité des formations et la qualification de TOUS les élèves dépendent aujourd’hui très largement de la capacité des établissements à moduler leur organisation pédagogique en fonction des besoins réels des élèves et à expérimenter, dans le cadre de leur autonomie, des démarches innovantes. Ce sont les nouveaux défis de
l’enseignement professionnel.

OBSERVATIONS DU MINISTÈRE DE L’ÉDUCATION NATIONALE, DE
L’ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE

(...)
OBSERVATIONS SUR LES CONSTATS ET PRECONISATIONS EN MATIERE DE GESTION DES ENSEIGNANTS

Les constats et préconisations formulés par le rapport quant à la gestion des enseignants des lycées professionnels portent sur deux aspects essentiels : la question des recrutements et celle de l’optimisation de la gestion de la ressource enseignante. Si ces constats et préconisations apparaissent globalement fondés selon le ministère de l’éducation nationale, ils ne prennent toutefois pas suffisamment en compte certaines spécificités de l’enseignement professionnel, ainsi que certaines adaptations intervenues récemment dans la gestion des enseignants, adaptations qui rejoignent d’ailleurs les préconisations formulées par le rapport. Par ailleurs, certains chiffrages, toujours délicats à formuler, apparaissent discutables.

Le rapport met en premier lieu l’accent sur la diversité excessive des spécialités de recrutement dans l’enseignement professionnel.

Le Ministère de l’éducation nationale reconnaît que des simplifications doivent être recherchées dans ce domaine. Elles se traduisent principalement aujourd’hui par un resserrement des recrutements, notamment vis-à-vis des CAPET, où de nombreuses spécialités ne sont pas ouvertes en 2007. Dans la même spécialité, un choix est opéré pour l’ouverture du concours soit en CAPLP soit, beaucoup plus rarement, en CAPET. Ainsi, en 2007, seules 50 spécialités et options sont ouvertes aux CAPLP externe et interne sur les 144 existantes.

De même, certaines spécialités trop pointues et dont la pérennité demeure difficile à apprécier ne sont pas ouvertes aux concours et les recrutements s’opèrent par la voie contractuelle. Ainsi, en 2006, la très grande majorité des enseignants contractuels sont-ils actuellement recrutés dans l’enseignement professionnel (près de 70% des contractuels recrutés au 13octobre 2006). La préconisation du rapport d’augmenter le nombre de contractuels ne saurait donc être suivie car ce nombre est déjà, pour ces raisons, élevé. Il convient également
de rappeler qu’il existe un cadre réglementaire, celui des professeurs associés, qui permet de recruter des professionnels dans les lycées professionnels pour répondre à certains besoins spécifiques de cet enseignement. Ce cadre, trop peu utilisé, est actuellement en cours de modification.

Le rapprochement entre CAPLP et CAPET de spécialités voisines (par des épreuves en partie communes) peut être approfondi et certaines initiatives récentes ont été prises en ce sens. Il ne doit cependant ne pas aboutir à "déprofessionaliser" l’enseignement professionnel en le rapprochant de façon excessive de l’enseignement général ou technologique. Il est également freiné par la diversité des formations offertes dans l’enseignement professionnel qui explique largement la diversité des spécialités de recrutement.

Le rapport met ensuite l’accent sur une trop grande rigidité dans la gestion des enseignants.

Il convient de souligner, que dans ce domaine, de nombreuses actions ont été engagées depuis quelques années pour améliorer la mobilisation de la ressource enseignante. Celle-ci intervient notamment lors de la préparation de rentrée par l’affectation, en fonction des besoins du service, de professeurs certifiés en lycées professionnels ou, plus rarement, de PLP en collèges ou lycées technologiques, comme leurs statuts le permettent, ce que rappelle d’ailleurs le rapport. Ces actions sont de nature à très fortement limiter les désajustements entre la ressource enseignante disponible et les évolutions importantes qu’a connues la carte des formations en académies au cours des trois dernières années, du fait notamment du plan de retour à l’équilibre et des suppressions d’emplois. De même, ces ajustements interviennent en cours d’année pour permettre d’optimiser le potentiel d’enseignement. En ce sens, le projet de décret sur les obligations de service des enseignants, dont la publication est programmée pour le début de l’année 2007, permettra de faciliter ces ajustements par des compléments de service géographiques et disciplinaires plus adaptés, ainsi que par le développement de mentions complémentaires.